舟山市位於浙江省東北部，是我國唯一以群島設市的地級行政區劃，素有“東海魚倉”和“祖國漁都”之美稱，人口96萬多。為深化拓展黨員聯系和服務群眾制度、進一步密切黨群干群關系、不斷強化基層組織社會管理和公共服務的能力、努力鞏固黨在基層的執政基礎，舟山市在2007年底普陀區桃花鎮先行試點的基礎上，2008年8月按照“網格化定位、組團式聯系、多元化服務、信息化管理、全方位覆蓋、常態化保障”的要求，在全市全面推行了“網格化管理、組團式服務”工作，形成了“黨政主導、公眾參與、社會協同、上下聯動”的基層工作新格局，創新了黨在基層的執政方式。
一、背景與起因
近年來，舟山市認真貫徹落實省委、省政府的決策部署，大力發展海洋經濟，全市經濟社會發展取得了明顯進步。同時，隨著經濟的快速發展和改革的深入推進，我市與全國其它地方一樣，基層組織的工作基礎發生了深刻的變化，黨在基層的執政方式和執政能力面臨新的挑戰。
1、基層黨建工作的發展，需要我們堅持繼承與創新相結合，不斷提高服務群眾的意識和實效。近年來，舟山市始終以改革創新的精神，大力加強黨的基層組織建設，把提高黨員素質能力、發揮黨員主體作用作為關鍵環節，進行了堅持不懈地探索。2003年，我們開展了以“把黨員培養成致富能手，把致富能手培養成黨員，把黨員致富能手培養成村干部”為主要內容的基層黨建“三培養”活動，其核心是如何帶領群眾、服務群眾的問題，是解決基層黨組織骨干的能力問題。2005年，在保持共產黨員先進性教育活動中，開展了以“黨群聯心、共創和諧”為主題的黨員聯系和服務群眾工作，其目的在於充分發揮基層黨員尤其是無職黨員的作用，密切黨與群眾的血肉聯系，及時解決群眾的實際問題。但是隨著聯系和服務工作的深化，個體服務能力有限與群眾需求日益提高的矛盾也愈顯突出。為此，我們必須以群眾的需求為導向，進一步轉變基層黨員干部的工作作風，切實提高綜合性的聯系和服務能力，為群眾提供更多更好的服務。
2、群眾利益訴求的多元化，需要我們及時准確掌控基層情況，積極探索基層社會治理的新模式。隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，社會階層逐步分化，貧富差距有所擴大，各種深層次矛盾和問題不斷積累，基層群眾的利益訴求趨向多元並且日益復雜化，部分群眾對黨員干部不夠信任、對經濟社會發展不夠支持，甚至引發大規模的上訪和群體性事件，進而影響社會和諧穩定、影響重大項目推進。但是，我們的許多社會管理服務還沿襲了計劃經濟時代以條為主、各自為戰的方式方法，而且隨著交通、通訊等手段的改進，基層黨員干部面對面做群眾工作少了，群眾的各種困難和問題得不到准確傳遞、及時回應，一定程度上導致了信息的不靈通、不對稱，久而久之，黨委政府對群眾的一些真實想法和利益訴求掌握得不全面、不准確，而黨委和政府的決策和意圖，群眾又不理解。這就需要我們強化寓管理於服務的理念，吸收各種社會治理模式中的合理成分，建立完善群眾工作的分片責任承包制，切實加強社會綜合治理，提高基層組織管理服務的效能。
3、城鄉發展一體化的趨勢，需要我們整合面向基層的各項資源，以統籌的理念強化基層管理和服務。隨著經濟領域以家庭聯產承包制為核心的經營體制的實施，群眾就業方式日益多樣化，城鄉人口流動頻繁，城鄉逐步融合直至一體的趨向比較明顯，群眾的需求也變得更加個性化、復雜化。為此，我們必須適應變化了的經濟社會發展形勢，以統籌城鄉的理念改進黨在基層的領導方式，一方面，要創設集社會管理服務與基層黨建工作於一體的工作載體，充分發揮黨的組織優勢，整合基層各類組織資源，充實黨的工作力量，發揮基層干部和廣大黨員的作用，調動基層各類骨干分子的積極性，形成聯系和服務群眾的合力﹔另一方面，要通過積極有效的措施，運用現代科技手段，創設公共服務平台，打破城鄉區域界限，打破條塊分割局面，整合面向基層的各類資源尤其是市、縣（區）部門工作力量，為基層群眾提供更加優質、高效的服務。
二、做法與經過
“網格化管理、組團式服務”是著眼黨在基層執政方式的創新所作的探索，就是在鄉鎮（街道）、社區（村）行政區劃不變的前提下，把鄉鎮（街道）劃分成若干個單元網格，通過整合基層各類組織資源，對應每個網格組建相應的管理服務團隊，全面承擔網格內聯系群眾、掌握民情、改善民生、解決矛盾、維護穩定、促進發展等職責，並運用現代數字技術搭建信息化管理服務平台，從而為群眾提供更為直接、高效的服務，提高社會管理的科學化、精細化水平。主要做法是：
1、網格定位，延伸觸角，實現管理服務全覆蓋。“網格化管理、組團式服務”以社會的“細胞”──家庭為基本單位，在現有的社區（村）區劃不變的前提下，著眼於消除基層社會管理與服務的“空白地帶”，以“尊重傳統、便於管理、促進發展”為原則，根據社區（村）所轄范圍、分布特點、人口數量、居住集散程度、群眾生產生活習慣等情況，合理設置網格。漁農村一般以100-150戶家庭為一個網格，城區則適當放大，在全市范圍內劃分了2464個網格。同時，將組織關系在同一網格內的黨員編入一個黨小組，並通過雙向選擇的辦法，確定每名黨員聯系10-20戶普通群眾，目前舟山市43個鄉鎮（街道）1.69萬名黨員，共聯系19.1萬戶、52萬名普通群眾，做到了“橫向到邊、縱向到底”，有效避免管理服務“真空”的出現。
2、整合力量，優化配置，建立與網格對應的管理服務團隊。網格管理服務團隊以鄉鎮（街道）機關干部、社區（村）干部、網格黨小組組長、轄區民警為骨干，並吸收教師、醫生、老干部、漁農科技人員、鄉土實用人才等參與，一般由6－8人組成。網格管理服務團隊成員充分考慮個人的崗位職責、專業特長、年齡結構和性格特點等因素，使每支網格團隊都具備較好的管理和服務能力。目前舟山市網格團隊管理服務人員共有1.3萬余人，在網格的管理服務上，形成了“網格管理服務團隊+網格黨小組”的組織架構。
3、明確職責，落實包干，強化管理服務的責任。在“網格化管理、組團式服務”工作中，網格黨小組及其成員以普遍聯系為主，一般每名黨員每月進行3次普遍走訪，具體了解聯系群眾的思想和生產生活情況，網格黨小組每月召開1次工作例會，分析梳理群眾意見建議，研究對策措施並抓好落實。網格管理服務團隊以重點聯系和專業化服務為主，網格團隊成員主要發揮社情民意調研員、矛盾糾紛化解員、政策法規宣傳員、民主制度監督員、惠民便民服務員等“五個員”的作用，一般每年集中安排4次普遍走訪，深入了解網格內各戶的詳細情況，有針對性地開展管理服務工作﹔平時根據具體情況，做到群眾有困難有問題能夠快速反應、及時加以解決。在市、縣（區）、鄉鎮（街道）設立“網格化管理、組團式服務”領導小組和辦公室，領導小組組長由主要領導擔任，辦公室具體負責日常工作，從而形成覆蓋城鄉、條塊結合的市、縣（區）、鄉鎮（街道）、社區（村）、網格五級組織管理體系。為落實責任，我們還出台了量化考核和保障措施，定期進行考核和表彰。
4、建立平台，強化功能，運用信息管理技術提升管理服務效能。以市信息中心的信息平台為依托，充分利用市屬各部門的局域網和數據庫，建立綜合性、集成式、共享性的“網格化管理、組團式服務”信息管理系統，將信息網絡連通到縣（區）、鄉鎮（街道）和每一個社區（村）。各鄉鎮（街道）、社區（村）均設立信息站，配備專職信息員，專門從事信息平台管理維護及信息輸入、反饋工作。該信息平台具有數據查詢及統計、短信互動、工作交流、網上辦事等功能，群眾訴求以短信、電話或走訪收集后輸入信息系統，系統立即自動受理，並按內容分類和流轉程序傳遞給全市各級、各職能部門，限時辦結，辦理結果以短信方式或由網格服務人員反饋給當事人，確保群眾反映的問題件件有回音、事事有落實。同時，鼓勵和督促服務團隊成員利用工作交流平台撰寫電子民情日記，記錄工作情況和所思所悟，並作為考核干部轉變作風、聯系服務群眾、發揮職能作用等方面表現的重要依據。網格化管理信息系統，在基層管理服務上實現一口受理、一網協同，既能讓群眾及時反映問題、加強群眾與網格管理服務團隊的交流溝通，又能全面反映受理問題辦理情況，使網格管理服務全過程得到有效監督。
5、定期研判，上下聯動，發揮黨委政府和基層黨組織在管理服務工作中的領導作用。各級黨組織建立定期和不定期網格民情研判制度，重點研究處理網格團隊無法獨立解決的疑難問題和關乎民生、民富、民安的普遍性問題。社區（村）黨組織一般每月進行一次，鄉鎮（街道）領導班子成員一般每兩個月一次到社區（村）集中聽取網格管理服務團隊的工作情況，如遇重要情況，隨時研究處理。對基層和群眾反映的問題，一般在鄉鎮（街道）范圍內解決。鄉鎮（街道）層面無法解決的，逐級向市、縣（區）管理服務辦公室反映，尋求上級的幫助和支持。市、縣（區）管理服務辦公室也定期對基層反映的問題進行專題研究，經分析梳理交相關部門辦理。定期分析研判大多採取類似民主懇談的方式，使研判的過程既成為管理服務解決問題的過程，又成為黨委政府和基層黨組織民主決策和加強對基層工作領導的過程，使反映的一些共性問題能夠從面上得到解決。
三、成效與反響
舟山市委、市政府非常重視“網格化管理、組團式服務”工作，把它作為當前及今后一個時期基層管理服務、黨建工作和綜治維穩的主要抓手，專門成立了領導小組及辦公室，設立了綜治平安組、團隊管理組、城區工作組、漁農村工作組、技術保障組等五個專項組，加強組織領導和工作協調，確保這項工作推進迅速、進展順利、深入人心。經過近兩年的探索實踐，取得了明顯成效。主要反映在：
1、構建了為民服務之網，各種資源和力量得到統籌整合，黨委政府和基層黨組織的凝聚力增強了。“網格化管理、組團式服務”統籌市縣（區）部門、鄉鎮（街道）、村（社區）的各方力量，以團隊人員的多元化來服務群眾需求的多元化，以強化條塊協同來改變條條各自為政的局面，以市、縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）、網格五級上下聯動來解決一個部門、一個層面無法解決的問題，黨委政府和基層黨組織解決基層問題的能力得到了很大的提升。東港街道葫蘆島是一個典型的老年化懸水小島，90%以上是老人，且均無社保和退休費，急需一個托老所提供養老服務。但因這項工作涉及多個部門，多年得不到解決。網格團隊了解情況后，逐級反映情況，上級網格辦公室積極整合區、街道，以及民政局、老齡辦等部門資源，在短短的半年時間裡，給老人修建了一所全市設立最早、規模最大、設施最齊全的村級托老所。黨支部書記說：“如果沒有網格服務團隊和上級的幫助，這件事根本辦不了。”
2、構建了平安建設之網，強化了社會管理，城鄉基層更加和諧穩定了。網格團隊通過經常性走訪排摸，在第一時間掌握網格內的矛盾糾紛和利益訴求，及時進行社會穩定分析預警，努力將矛盾和問題化解在基層、化解在萌芽狀態，有效改變了以往群眾訴求渠道不暢通，遇事隻好上訪的狀況。即使某些問題因各種原因一時無法解決，通過網格團隊推心置腹的交流溝通、積極主動的工作態度、換位思考的言行舉止，也讓群眾感到了被重視、被尊重、被理解。南岙社區裡山自然點網格團隊在走訪中了解到，由於種種原因無法調劑農保地，致使140余戶村民長期以來建房問題無法得到解決，群眾要求遷移建房呼聲強烈，並准備組織上訪。網格團隊立即向上級發出信訪預警，積極與市、區國土資源部門銜接，經多方努力，積極穩妥化解了一起可能引發的群體性上訪事件。去年8月以來，通過網格化管理，共征集群眾意見13000余條，幫助群眾解決問題9300余件，切實把問題解決在苗頭，化解在初期。
3、構建了感情溝通之網，改進了干部作風，黨群干群關系更加密切了。網格團隊成員經常性地走訪聯系群眾、面對面與群眾談心交心，實打實地幫助群眾解決一些生產生活中的難題，拉近了干部與群眾之間的距離。通過一年多時間的實踐，群眾從當初懷疑、觀望，到審慎接觸、逐步了解，現在已有許多群眾開始真正把網格團隊和基層黨員干部當作自己的知心朋友，有什麼問題、困難願意向他們反映，甚至家中有事也願意找黨員干部商量了。網格團隊被老百姓稱為“撤不走的服務隊”。曙光社區原是勾山街道群眾意見最多、辦公益事業最難的社區之一，以前召開座談會，安排半天時間群眾還提不完意見，而今年初街道主要領導組織召開意見征詢會，與群眾座談不到1個小時，就沒有群眾提意見了。一位叫袁久鋒的老同志感慨地說：“現在干部與群眾接觸多了，該提的意見平時都提了，該解決的問題平時都及時解決了，自然開會就沒什麼意見可以提了。”正是通過一件件細小事情的解決，拉近了黨群干群之間的距離。
4、構建了干部成長之網，提高了黨員干部素質，基層的執政能力提升了。“網格化管理、組團式服務”要求基層干部變“坐等群眾上門”為“主動下村服務”，變“處理線條單一業務”為“解決群眾各種難題”，把干部“趕”到基層一線，直接面對各種矛盾和復雜問題，形成了推動干部學習的倒逼機制。現在基層干部主動學習的多了，閑暇無事的少了﹔彼此交流走訪情況的多了、扎堆聊天的少了。許多干部特別是年輕干部說：“以前由於直接跟老百姓打交道比較少，碰到群眾找上門來要求解決問題，不僅沒有辦法，而且還感到有點緊張，說白了就是相關政策和辦事程序不了解，做工作底氣不足，缺乏解決問題的知識和能力。這項工作開展后，逼著黨員干部多學知識多學業務，爭當通才，現在面對群眾心裡有底了，也願意跟群眾打交道了”。
四、探討與評論
“網格化管理、組團式服務”創新了黨在基層的執政方式，主要呈現出五個方面的創新亮點：
1、實現基層執政的工作方式從粗放向精細轉變。經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整、思想觀念的深刻變化，使舟山市許多基層群眾由“單位人”變成了“社會人”，群眾生產生活的自主性增強，對組織的依賴程度減弱。同時，基層群眾的需求又隨著經濟社會的發展，日益呈現多樣化、個性化的特征。這就要求基層工作從粗放向精細轉變。“網格化管理、組團式服務”工作，借鑒國外先進的網格管理理念，細分責任網格，以家庭為單位提供個性化、全方位的服務，做到走村入戶全到位、聯系方式全公開、反映渠道全暢通、服務管理全覆蓋，同時建立專門的信息管理系統，使管理服務的觸角延伸到社會的最末端，極大地提升了管理的有效性和服務的針對性。
2、實現基層執政的工作重點從管理為主向服務為主轉變。在計劃經濟年代，社會生產由國家和集體單位統一組織開展，在基層工作中形成了以管理為主的工作體系。隨著社會主義市場經濟體制的確立，基層群眾成為生產生活主體，基層黨的組織和政權組織的職能面臨著重大轉變，既要履行管理職能，更要強化服務功能。推動基層工作重點從管理為主向服務為主轉變，不僅是工作重點的調整，更是解決執政為民這一重大方向性問題的關鍵。實行“網格化管理、組團式服務”，要求黨員干部下移工作重心，把管理作為基礎，把服務作為關鍵，寓管理於服務之中，以到位的服務推動管理的加強，既是理念的變換，也是流程的再造。它使基層工作逐步形成了民有所想、我有所謀，民有所呼、我有所應，民有所求、我有所為的工作格局，黨的全心全意為人民服務的宗旨在基層工作中得到了更充分的體現。
3、實現基層執政的工作資源從條條為主向條塊結合轉變。長期以來，基層執政的工作資源處於條塊分割的狀況。作為最基層的村和社區，都是自治組織，自身擁有的工作資源有限，鄉鎮（街道）的工作資源也相對貧乏。執政的很多資源，具體掌握在縣（區）以上的工作部門中，條上的資源沒有很好在塊上集聚，特別是沒有在最基層實現有機整合。實行“網格化管理、組團式服務”，通過管理服務團隊將各方面資源整合到基層，使基層的問題從依靠基層力量、基層資源解決，變成了依靠各級力量、各級資源統籌解決。從黨員聯系服務群眾的機制來看，實現了從一對多到多對一、多對多的轉變﹔從發揮基層組織的作用來看，實現了基層組織單體作戰到上下協同作戰的轉變﹔從基層工作的力量來看，實現了單一依靠黨政內部力量到整合社會各方面力量的轉變，最大限度地發揮了黨的組織優勢，提高了服務基層群眾的能力。
4、實現基層執政的工作決策從經驗為主向民主科學轉變。隨著經濟社會的不斷發展，基層決策中涉及群眾利益的問題越來越多，而且由於從業的多樣化帶來利益的多元化，如何在決策中充分尊重和考慮各方利益，是一個非常現實的問題。以往的決策雖然也強調要聽取民意，但往往存在民意表達不充分、不全面，掌握信息不廣泛、不完整的問題，導致一些決策存在缺陷，執行受阻。實行“網格化管理、組團式服務”，經常面對面聽取意見，並引進信息管理技術，使工作決策建立在廣泛的民意民智基礎上，促進了決策的民主化、科學化。同時，網格團隊和黨小組又是貫徹落實決策的基礎和骨干力量，通過他們深入細致的工作，更有效地推進了決策的貫徹落實。
5、實現基層執政的工作格局從相對封閉向更為開放轉變。黨在基層的執政是一項全方位的工作。由於多種原因，原來基層執政的工作格局存在封閉運作多、開放運作少的情況。實行“網格化管理、組團式服務”，進一步提升了基層執政格局的開放性。從部門工作的角度看，不同的部門原來都比較重視自身的業務工作，舟山的實踐，把各部門的工作都整合到政治、經濟、文化、社會“四位一體”的大格局中去定位去實踐，在為中心任務服務中實現了自身工作的全面發展。從基層黨建的角度看，則突破了黨建工作的黨內循環，黨建工作的參與主體從基層黨員擴大到各類組織和骨干，黨建工作的實施對象從組織內部轉向基層群眾，黨建工作的重心從內部建設向黨組織和黨員聯系服務群眾轉變，黨建工作的成效從加強組織建設拓展到提高行政效率、加強社會治理、維護社會穩定、夯實基層基礎。從基層工作的手段看，通過建立信息化工作平台，把問題的受理、責任單位、處理過程和結果都公開，提高了基層工作的透明度。從基層工作的組織架構看，打破了原來的層級界限，構筑了扁平化的組織體系，提高了基層工作的效率。
