舟山市位于浙江省东北部，是我国唯一以群岛设市的地级行政区划，素有“东海鱼仓”和“祖国渔都”之美称，人口96万多。为深化拓展党员联系和服务群众制度、进一步密切党群干群关系、不断强化基层组织社会管理和公共服务的能力、努力巩固党在基层的执政基础，舟山市在2007年底普陀区桃花镇先行试点的基础上，2008年8月按照“网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理、全方位覆盖、常态化保障”的要求，在全市全面推行了“网格化管理、组团式服务”工作，形成了“党政主导、公众参与、社会协同、上下联动”的基层工作新格局，创新了党在基层的执政方式。
一、背景与起因
近年来，舟山市认真贯彻落实省委、省政府的决策部署，大力发展海洋经济，全市经济社会发展取得了明显进步。同时，随着经济的快速发展和改革的深入推进，我市与全国其它地方一样，基层组织的工作基础发生了深刻的变化，党在基层的执政方式和执政能力面临新的挑战。
1、基层党建工作的发展，需要我们坚持继承与创新相结合，不断提高服务群众的意识和实效。近年来，舟山市始终以改革创新的精神，大力加强党的基层组织建设，把提高党员素质能力、发挥党员主体作用作为关键环节，进行了坚持不懈地探索。2003年，我们开展了以“把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员，把党员致富能手培养成村干部”为主要内容的基层党建“三培养”活动，其核心是如何带领群众、服务群众的问题，是解决基层党组织骨干的能力问题。2005年，在保持共产党员先进性教育活动中，开展了以“党群联心、共创和谐”为主题的党员联系和服务群众工作，其目的在于充分发挥基层党员尤其是无职党员的作用，密切党与群众的血肉联系，及时解决群众的实际问题。但是随着联系和服务工作的深化，个体服务能力有限与群众需求日益提高的矛盾也愈显突出。为此，我们必须以群众的需求为导向，进一步转变基层党员干部的工作作风，切实提高综合性的联系和服务能力，为群众提供更多更好的服务。
2、群众利益诉求的多元化，需要我们及时准确掌控基层情况，积极探索基层社会治理的新模式。随着改革开放的深入和经济社会的发展，社会阶层逐步分化，贫富差距有所扩大，各种深层次矛盾和问题不断积累，基层群众的利益诉求趋向多元并且日益复杂化，部分群众对党员干部不够信任、对经济社会发展不够支持，甚至引发大规模的上访和群体性事件，进而影响社会和谐稳定、影响重大项目推进。但是，我们的许多社会管理服务还沿袭了计划经济时代以条为主、各自为战的方式方法，而且随着交通、通讯等手段的改进，基层党员干部面对面做群众工作少了，群众的各种困难和问题得不到准确传递、及时回应，一定程度上导致了信息的不灵通、不对称，久而久之，党委政府对群众的一些真实想法和利益诉求掌握得不全面、不准确，而党委和政府的决策和意图，群众又不理解。这就需要我们强化寓管理于服务的理念，吸收各种社会治理模式中的合理成分，建立完善群众工作的分片责任承包制，切实加强社会综合治理，提高基层组织管理服务的效能。
3、城乡发展一体化的趋势，需要我们整合面向基层的各项资源，以统筹的理念强化基层管理和服务。随着经济领域以家庭联产承包制为核心的经营体制的实施，群众就业方式日益多样化，城乡人口流动频繁，城乡逐步融合直至一体的趋向比较明显，群众的需求也变得更加个性化、复杂化。为此，我们必须适应变化了的经济社会发展形势，以统筹城乡的理念改进党在基层的领导方式，一方面，要创设集社会管理服务与基层党建工作于一体的工作载体，充分发挥党的组织优势，整合基层各类组织资源，充实党的工作力量，发挥基层干部和广大党员的作用，调动基层各类骨干分子的积极性，形成联系和服务群众的合力；另一方面，要通过积极有效的措施，运用现代科技手段，创设公共服务平台，打破城乡区域界限，打破条块分割局面，整合面向基层的各类资源尤其是市、县（区）部门工作力量，为基层群众提供更加优质、高效的服务。
二、做法与经过
“网格化管理、组团式服务”是着眼党在基层执政方式的创新所作的探索，就是在乡镇（街道）、社区（村）行政区划不变的前提下，把乡镇（街道）划分成若干个单元网格，通过整合基层各类组织资源，对应每个网格组建相应的管理服务团队，全面承担网格内联系群众、掌握民情、改善民生、解决矛盾、维护稳定、促进发展等职责，并运用现代数字技术搭建信息化管理服务平台，从而为群众提供更为直接、高效的服务，提高社会管理的科学化、精细化水平。主要做法是：
1、网格定位，延伸触角，实现管理服务全覆盖。“网格化管理、组团式服务”以社会的“细胞”――家庭为基本单位，在现有的社区（村）区划不变的前提下，着眼于消除基层社会管理与服务的“空白地带”，以“尊重传统、便于管理、促进发展”为原则，根据社区（村）所辖范围、分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等情况，合理设置网格。渔农村一般以100-150户家庭为一个网格，城区则适当放大，在全市范围内划分了2464个网格。同时，将组织关系在同一网格内的党员编入一个党小组，并通过双向选择的办法，确定每名党员联系10-20户普通群众，目前舟山市43个乡镇（街道）1.69万名党员，共联系19.1万户、52万名普通群众，做到了“横向到边、纵向到底”，有效避免管理服务“真空”的出现。
2、整合力量，优化配置，建立与网格对应的管理服务团队。网格管理服务团队以乡镇（街道）机关干部、社区（村）干部、网格党小组组长、辖区民警为骨干，并吸收教师、医生、老干部、渔农科技人员、乡土实用人才等参与，一般由6－8人组成。网格管理服务团队成员充分考虑个人的岗位职责、专业特长、年龄结构和性格特点等因素，使每支网格团队都具备较好的管理和服务能力。目前舟山市网格团队管理服务人员共有1.3万余人，在网格的管理服务上，形成了“网格管理服务团队+网格党小组”的组织架构。
3、明确职责，落实包干，强化管理服务的责任。在“网格化管理、组团式服务”工作中，网格党小组及其成员以普遍联系为主，一般每名党员每月进行3次普遍走访，具体了解联系群众的思想和生产生活情况，网格党小组每月召开1次工作例会，分析梳理群众意见建议，研究对策措施并抓好落实。网格管理服务团队以重点联系和专业化服务为主，网格团队成员主要发挥社情民意调研员、矛盾纠纷化解员、政策法规宣传员、民主制度监督员、惠民便民服务员等“五个员”的作用，一般每年集中安排4次普遍走访，深入了解网格内各户的详细情况，有针对性地开展管理服务工作；平时根据具体情况，做到群众有困难有问题能够快速反应、及时加以解决。在市、县（区）、乡镇（街道）设立“网格化管理、组团式服务”领导小组和办公室，领导小组组长由主要领导担任，办公室具体负责日常工作，从而形成覆盖城乡、条块结合的市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）、网格五级组织管理体系。为落实责任，我们还出台了量化考核和保障措施，定期进行考核和表彰。
4、建立平台，强化功能，运用信息管理技术提升管理服务效能。以市信息中心的信息平台为依托，充分利用市属各部门的局域网和数据库，建立综合性、集成式、共享性的“网格化管理、组团式服务”信息管理系统，将信息网络连通到县（区）、乡镇（街道）和每一个社区（村）。各乡镇（街道）、社区（村）均设立信息站，配备专职信息员，专门从事信息平台管理维护及信息输入、反馈工作。该信息平台具有数据查询及统计、短信互动、工作交流、网上办事等功能，群众诉求以短信、电话或走访收集后输入信息系统，系统立即自动受理，并按内容分类和流转程序传递给全市各级、各职能部门，限时办结，办理结果以短信方式或由网格服务人员反馈给当事人，确保群众反映的问题件件有回音、事事有落实。同时，鼓励和督促服务团队成员利用工作交流平台撰写电子民情日记，记录工作情况和所思所悟，并作为考核干部转变作风、联系服务群众、发挥职能作用等方面表现的重要依据。网格化管理信息系统，在基层管理服务上实现一口受理、一网协同，既能让群众及时反映问题、加强群众与网格管理服务团队的交流沟通，又能全面反映受理问题办理情况，使网格管理服务全过程得到有效监督。
5、定期研判，上下联动，发挥党委政府和基层党组织在管理服务工作中的领导作用。各级党组织建立定期和不定期网格民情研判制度，重点研究处理网格团队无法独立解决的疑难问题和关乎民生、民富、民安的普遍性问题。社区（村）党组织一般每月进行一次，乡镇（街道）领导班子成员一般每两个月一次到社区（村）集中听取网格管理服务团队的工作情况，如遇重要情况，随时研究处理。对基层和群众反映的问题，一般在乡镇（街道）范围内解决。乡镇（街道）层面无法解决的，逐级向市、县（区）管理服务办公室反映，寻求上级的帮助和支持。市、县（区）管理服务办公室也定期对基层反映的问题进行专题研究，经分析梳理交相关部门办理。定期分析研判大多采取类似民主恳谈的方式，使研判的过程既成为管理服务解决问题的过程，又成为党委政府和基层党组织民主决策和加强对基层工作领导的过程，使反映的一些共性问题能够从面上得到解决。
三、成效与反响
舟山市委、市政府非常重视“网格化管理、组团式服务”工作，把它作为当前及今后一个时期基层管理服务、党建工作和综治维稳的主要抓手，专门成立了领导小组及办公室，设立了综治平安组、团队管理组、城区工作组、渔农村工作组、技术保障组等五个专项组，加强组织领导和工作协调，确保这项工作推进迅速、进展顺利、深入人心。经过近两年的探索实践，取得了明显成效。主要反映在：
1、构建了为民服务之网，各种资源和力量得到统筹整合，党委政府和基层党组织的凝聚力增强了。“网格化管理、组团式服务”统筹市县（区）部门、乡镇（街道）、村（社区）的各方力量，以团队人员的多元化来服务群众需求的多元化，以强化条块协同来改变条条各自为政的局面，以市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）、网格五级上下联动来解决一个部门、一个层面无法解决的问题，党委政府和基层党组织解决基层问题的能力得到了很大的提升。东港街道葫芦岛是一个典型的老年化悬水小岛，90%以上是老人，且均无社保和退休费，急需一个托老所提供养老服务。但因这项工作涉及多个部门，多年得不到解决。网格团队了解情况后，逐级反映情况，上级网格办公室积极整合区、街道，以及民政局、老龄办等部门资源，在短短的半年时间里，给老人修建了一所全市设立最早、规模最大、设施最齐全的村级托老所。党支部书记说：“如果没有网格服务团队和上级的帮助，这件事根本办不了。”
2、构建了平安建设之网，强化了社会管理，城乡基层更加和谐稳定了。网格团队通过经常性走访排摸，在第一时间掌握网格内的矛盾纠纷和利益诉求，及时进行社会稳定分析预警，努力将矛盾和问题化解在基层、化解在萌芽状态，有效改变了以往群众诉求渠道不畅通，遇事只好上访的状况。即使某些问题因各种原因一时无法解决，通过网格团队推心置腹的交流沟通、积极主动的工作态度、换位思考的言行举止，也让群众感到了被重视、被尊重、被理解。南岙社区里山自然点网格团队在走访中了解到，由于种种原因无法调剂农保地，致使140余户村民长期以来建房问题无法得到解决，群众要求迁移建房呼声强烈，并准备组织上访。网格团队立即向上级发出信访预警，积极与市、区国土资源部门衔接，经多方努力，积极稳妥化解了一起可能引发的群体性上访事件。去年8月以来，通过网格化管理，共征集群众意见13000余条，帮助群众解决问题9300余件，切实把问题解决在苗头，化解在初期。
3、构建了感情沟通之网，改进了干部作风，党群干群关系更加密切了。网格团队成员经常性地走访联系群众、面对面与群众谈心交心，实打实地帮助群众解决一些生产生活中的难题，拉近了干部与群众之间的距离。通过一年多时间的实践，群众从当初怀疑、观望，到审慎接触、逐步了解，现在已有许多群众开始真正把网格团队和基层党员干部当作自己的知心朋友，有什么问题、困难愿意向他们反映，甚至家中有事也愿意找党员干部商量了。网格团队被老百姓称为“撤不走的服务队”。曙光社区原是勾山街道群众意见最多、办公益事业最难的社区之一，以前召开座谈会，安排半天时间群众还提不完意见，而今年初街道主要领导组织召开意见征询会，与群众座谈不到1个小时，就没有群众提意见了。一位叫袁久锋的老同志感慨地说：“现在干部与群众接触多了，该提的意见平时都提了，该解决的问题平时都及时解决了，自然开会就没什么意见可以提了。”正是通过一件件细小事情的解决，拉近了党群干群之间的距离。
4、构建了干部成长之网，提高了党员干部素质，基层的执政能力提升了。“网格化管理、组团式服务”要求基层干部变“坐等群众上门”为“主动下村服务”，变“处理线条单一业务”为“解决群众各种难题”，把干部“赶”到基层一线，直接面对各种矛盾和复杂问题，形成了推动干部学习的倒逼机制。现在基层干部主动学习的多了，闲暇无事的少了；彼此交流走访情况的多了、扎堆聊天的少了。许多干部特别是年轻干部说：“以前由于直接跟老百姓打交道比较少，碰到群众找上门来要求解决问题，不仅没有办法，而且还感到有点紧张，说白了就是相关政策和办事程序不了解，做工作底气不足，缺乏解决问题的知识和能力。这项工作开展后，逼着党员干部多学知识多学业务，争当通才，现在面对群众心里有底了，也愿意跟群众打交道了”。
四、探讨与评论
“网格化管理、组团式服务”创新了党在基层的执政方式，主要呈现出五个方面的创新亮点：
1、实现基层执政的工作方式从粗放向精细转变。经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，使舟山市许多基层群众由“单位人”变成了“社会人”，群众生产生活的自主性增强，对组织的依赖程度减弱。同时，基层群众的需求又随着经济社会的发展，日益呈现多样化、个性化的特征。这就要求基层工作从粗放向精细转变。“网格化管理、组团式服务”工作，借鉴国外先进的网格管理理念，细分责任网格，以家庭为单位提供个性化、全方位的服务，做到走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、服务管理全覆盖，同时建立专门的信息管理系统，使管理服务的触角延伸到社会的最末端，极大地提升了管理的有效性和服务的针对性。
2、实现基层执政的工作重点从管理为主向服务为主转变。在计划经济年代，社会生产由国家和集体单位统一组织开展，在基层工作中形成了以管理为主的工作体系。随着社会主义市场经济体制的确立，基层群众成为生产生活主体，基层党的组织和政权组织的职能面临着重大转变，既要履行管理职能，更要强化服务功能。推动基层工作重点从管理为主向服务为主转变，不仅是工作重点的调整，更是解决执政为民这一重大方向性问题的关键。实行“网格化管理、组团式服务”，要求党员干部下移工作重心，把管理作为基础，把服务作为关键，寓管理于服务之中，以到位的服务推动管理的加强，既是理念的变换，也是流程的再造。它使基层工作逐步形成了民有所想、我有所谋，民有所呼、我有所应，民有所求、我有所为的工作格局，党的全心全意为人民服务的宗旨在基层工作中得到了更充分的体现。
3、实现基层执政的工作资源从条条为主向条块结合转变。长期以来，基层执政的工作资源处于条块分割的状况。作为最基层的村和社区，都是自治组织，自身拥有的工作资源有限，乡镇（街道）的工作资源也相对贫乏。执政的很多资源，具体掌握在县（区）以上的工作部门中，条上的资源没有很好在块上集聚，特别是没有在最基层实现有机整合。实行“网格化管理、组团式服务”，通过管理服务团队将各方面资源整合到基层，使基层的问题从依靠基层力量、基层资源解决，变成了依靠各级力量、各级资源统筹解决。从党员联系服务群众的机制来看，实现了从一对多到多对一、多对多的转变；从发挥基层组织的作用来看，实现了基层组织单体作战到上下协同作战的转变；从基层工作的力量来看，实现了单一依靠党政内部力量到整合社会各方面力量的转变，最大限度地发挥了党的组织优势，提高了服务基层群众的能力。
4、实现基层执政的工作决策从经验为主向民主科学转变。随着经济社会的不断发展，基层决策中涉及群众利益的问题越来越多，而且由于从业的多样化带来利益的多元化，如何在决策中充分尊重和考虑各方利益，是一个非常现实的问题。以往的决策虽然也强调要听取民意，但往往存在民意表达不充分、不全面，掌握信息不广泛、不完整的问题，导致一些决策存在缺陷，执行受阻。实行“网格化管理、组团式服务”，经常面对面听取意见，并引进信息管理技术，使工作决策建立在广泛的民意民智基础上，促进了决策的民主化、科学化。同时，网格团队和党小组又是贯彻落实决策的基础和骨干力量，通过他们深入细致的工作，更有效地推进了决策的贯彻落实。
5、实现基层执政的工作格局从相对封闭向更为开放转变。党在基层的执政是一项全方位的工作。由于多种原因，原来基层执政的工作格局存在封闭运作多、开放运作少的情况。实行“网格化管理、组团式服务”，进一步提升了基层执政格局的开放性。从部门工作的角度看，不同的部门原来都比较重视自身的业务工作，舟山的实践，把各部门的工作都整合到政治、经济、文化、社会“四位一体”的大格局中去定位去实践，在为中心任务服务中实现了自身工作的全面发展。从基层党建的角度看，则突破了党建工作的党内循环，党建工作的参与主体从基层党员扩大到各类组织和骨干，党建工作的实施对象从组织内部转向基层群众，党建工作的重心从内部建设向党组织和党员联系服务群众转变，党建工作的成效从加强组织建设拓展到提高行政效率、加强社会治理、维护社会稳定、夯实基层基础。从基层工作的手段看，通过建立信息化工作平台，把问题的受理、责任单位、处理过程和结果都公开，提高了基层工作的透明度。从基层工作的组织架构看，打破了原来的层级界限，构筑了扁平化的组织体系，提高了基层工作的效率。
